Une nouvelle taxe… pour inciter à la transformation de locaux en habitation
L’article 111 V de la loi de finances pour 2025 a introduit dans le code général des impôts deux séries de dispositions concernant la transformation de locaux en locaux à usage d’habitation.
Cet article, issu d’un amendement, se revendique ouvertement de la Proposition de loi visant à faciliter la transformation des bâtiments de destination autre qu’habitation en habitations déposée par Romain Daubié à l’Assemblée Nationale le 15/12/2023 ; et plus exactement dans sa version modifiée et adoptée au Sénat le 22 mai 2024.
L’avis de la commission des finances du Sénat du 14 mai 2024 constatait que, alors que la demande de logements reste forte, seulement 800 opérations sont autorisées chaque année, représentant plus de 2 000 logements. À l’origine de ce faible volume, la commission évoque des difficultés techniques et d’acceptabilité locale, notamment de la part des riverains. Elle cite également une étude du Cerema relatant une analyse sur le cycle de vie d’une construction qui « aboutit à la conclusion qu’une réhabilitation énergétique ambitieuse conduit à des impacts environnementaux bien moindres que ceux associés à une reconstruction. » (Prise en compte du carbone dans les projets de rénovation, Cerema, janvier 2023)
Face à ce constat, il s’agit d’améliorer l’attractivité de la transformation par rapport à la démolition-reconstruction.
L’article 111 V de la loi de finances pour 2025 introduit une première série de dispositions concernant la taxe annuelle sur les bureaux en Ile-de-France (art. 231 ter CGI) et dans les Bouches-du-Rhône, du Var et des Alpes Maritimes (art. 231 quater CGI).
Le nouveau texte a pour objet d’exonérer de cette taxe annuelle, les bureaux faisant l’objet d’un permis de construire ou d’une déclaration préalable sous condition de l’engagement du redevable à transformer les locaux en logements dans un délai de quatre ans.
La seconde série de dispositions vise à soumettre à la taxe d’aménagement le changement de destination de locaux en locaux d’habitation. Cette disposition se réclame ouvertement incitative pour les communes et plus précisément pour les maires en tant que signataires des autorisations d’urbanisme. Il s’agit de les inciter à accompagner ces transformations pour lesquelles ils perçoivent désormais une ressource fiscale, tout comme ce serait le cas si l’opération était menée en démolition-reconstruction.
Ce changement de destination devient une opération imposable à la taxe d’aménagement (1635 quater B CGI), sans d’ailleurs que la commune (ou l’EPCI) n’ait à délibérer en ce sens. Le Sénat, à l’origine de cette automaticité, l’avait motivée par l’urgence de sa mise en œuvre pour 2025.
Les locaux transformés ne se limitent pas aux bureaux : le texte vise les « locaux non destinés à l’habitation ». Là aussi, il s’agit d’une novation du Sénat qui a entendu donner le champ le plus large possible à cette ressource pour les communes.
La disposition étant présentée comme incitative pour les communes, le texte l’a limitée à la « part de la taxe d’aménagement instituée dans la commune ou l’établissement public de coopération intercommunale ». Elle n’est donc pas exigible au niveau de la part départementale ni de la part régionale en Ile-de-France. La taxe d’archéologie préventive n’est pas impactée non plus par cette disposition.
Pour lever l’obstacle lié à l’absence de création de surface de plancher, le texte complète l’article du code général des impôts définissant la surface de plancher constructible taxable : « La surface de la construction ou la surface transformée s’entend de la somme des surfaces de plancher de chaque niveau clos et couvert, calculées à partir du nu intérieur des façades du bâtiment […] » (art. 1635 quater H CGI).
On déplorera que, se faisant, la définition de la surface de plancher taxable issue du code général des impôts, s’éloigne encore un peu plus de la définition de la surface de plancher par le code de l’urbanisme (art. R 111-22 c. urb.).
Afin de tenir compte du fait que la construction initiale a déjà fait l’objet d’une taxation, les surfaces transformées bénéficient de l’abattement de 50 % prévu par l’article 1635 quater I CGI. Pour éviter toute équivoque, le texte écarte le cumul de cet abattement avec de l’abattement de 50 % dont bénéficient les logements sociaux (soumis à TVA à taux réduit au titre de l’article 278 CGI), ainsi que l’abattement de 50 % sur les 100 premiers mètres carrés des résidences principales.
Enfin, pour les communes les plus vertueuses, le texte leur permet, par délibération, d’exonérer tout ou partie de la taxation (art. 1635 quater E 9° CGI).
Cette taxe d’aménagement est exigible sur toutes les opérations de transformations en habitation dont l’autorisation a été délivrée à compter du 1er janvier 2025.
Il est tout de même assez remarquable de noter qu’il s’agit d’inciter aux transformations de locaux… en les taxant !
Ce paradoxe n’avait pas échappé au Sénat, et il n’est pas surprenant que l’amendement à la loi de finances pour 2025 « subjectivise » l’objectif du texte consistant à « faciliter, pour les communes, l’accompagnement de ces transformations ».